立法“就是要破解土壤污染無人擔責”

　　10月16日起，首批中央環保督察“回頭看”反饋工作全面啟動，中央環保督察組開始向10個省區市反饋“回頭看”和專項督察意見。結果顯示，一些地區仍被指出了土壤污染方面的問題，例如江蘇，“沙鋼集團污染問題仍然突出，百萬噸鋼渣等工業固體廢物長期堆放在長江岸邊，污染周邊土壤和水體，威脅長江水生態環境安全”。

　　在“藍天、碧水、凈土三大保衛戰”中，凈土保衛戰被稱為一場“看不見硝煙的戰爭”。因為與大氣污染和水污染相比，土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性等特點，大氣污染和水污染人可以直接看到或者聞到，可土壤污染必須通過儀器設備采樣檢測才能確定，而且土壤污染一般要經過10年或者20年之后才能顯現出來。

　　8月31日，我國首部土壤污染防治法表決通過，將于2019年實施。這部法律對打贏凈土保衛戰將發揮多大作用？怎樣破解“誰來治、治理費用由誰承擔”等土壤污染防治領域存在的難點問題？針對這些社會各界普遍關注的問題，近日，全國人大環資委、常委會法工委和生態環境部相關負責人接受了新京報采訪。

　　釋疑1

　　找不到污染責任人怎么辦？

　　“責任人無法認定，則由土地使用權人擔責”

　　近年來，一些地區發生的“毒地”等土壤污染事件，被認為是歷史遺留問題，無法找到責任人，導致之后的治理修復難以展開。

　　全國人大環資委法案室副處長付莎表示，土壤污染防治法的制定，就是要解決土壤污染無人擔責和土壤污染防治工作無人負責的情況。

　　具體來說，針對污染地塊，首先是土壤污染責任人擔責。法律規定土壤污染防治堅持污染擔責的原則，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。地方人民政府生態環境主管部門因實施或者組織實施土壤污染風險管控等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔。

　　全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍表示，如果土壤污染責任人無法認定，則由土地使用權人擔責，“土地使用權人作為權利主體，在享有使用收益處分權利的同時也負有相關的義務，物權法對此做了規定。”

　　如果土壤污染責任人不明確或者存在爭議，農用地由地方人民政府農業農村、林業草原主管部門會同生態環境、自然資源主管部門認定，建設用地由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門認定，“這個‘認定’過程也不是隨意的，而是要按照法定程序展開，法律要求國務院生態環境主管部門會同有關部門制定認定辦法。”

　　釋疑2

　　土壤污染防治資金誰來出？

　　“現在確定一個財政支出比例并不合理”

　　土壤污染修復需要大量的資金，對此，土壤污染防治法建立了土壤污染防治基金制度，設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金。業內人士普遍認為這一設計是本次立法的一大亮點，希望借此破解土壤污染防治的高成本問題。

　　不過，法律中并未明確中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金的財政支出比例。

　　全國人大環資委法案室副主任王鳳春表示，土壤污染防治法規定了專項資金和基金制度，特別是把基金制度寫到了法律規定中，系重要法律突破。

　　他強調，土壤污染防治工作，當前尚處在起步階段，污染情況怎么樣，每年需要政府花多少錢進行調查、監測、評估、風險管控及修復，還需要政府有關部門根據實際情況確定，因此，現在確定一個財政支出比例，并不合理。

　　“關鍵是要建立起有效的風險管控及修復的資金負擔體系，其中基金制度是一個重要探索，是搞政府性基金還是搞更具商業性的綠色發展基金，搞不搞企業運營的投資基金，還需要政府有關部門進行研究”，他說，法律規定基金的具體管理辦法，由國務院財政主管部門會同有關主管部門制定，有關部門在管理辦法制定中會具體研究考慮這些問題。

　　釋疑3

　　普查信息用不用全部公開？

　　“普查報告上傳土壤環境基礎數據庫”

　　土壤污染防治法對信息公開作出了規定，要求建設用地土壤污染風險管控和修復名錄、政府被約談的情況等，都要向社會公開。對此，有的業內人士認為，信息公開的力度可以進一步加大，比如法律規定“每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查”，普查信息也應該向社會公開。

　　對此，生態環境部土壤司副司長鐘斌表示，普查信息將依據《土壤污染防治法》《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第492號）等法律法規的要求，依法公開。

　　鐘斌稱，“我們也在研究發達國家信息公開經驗。據了解，發達國家關于土壤調查的項目，一般只公開統計分析報告。關于具體點位信息一般不予公開，主要考慮是：防止具體點位被人為干擾，以保障調查的真實性；以及具體點位涉及個人隱私等”。

　　鐘斌強調，土壤污染防治法規定建立土壤環境基礎數據庫，土壤污染狀況普查報告、監測數據、調查報告和土壤污染風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告等，應當及時上傳全國土壤環境信息平臺。下一步，生態環境部將會同相關部門，不斷完善土壤環境基礎數據庫，強化信息共享，并基于信息共享進一步開發相關應用，為土壤污染防治工作提供支撐。

　　釋疑4

　　對土壤修復產業有何影響？

　　“不主張盲目的大治理、大修復”

　　土壤污染防治法出臺后，有的媒體報道稱，土壤治理成萬億市場“大蛋糕”，土壤產業鏈將全面爆發。那么這部法律將對土壤污染修復產業帶來哪些影響呢？

　　鐘斌表示，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》均明確堅持預防為主、保護優先、風險管控的原則，也就是不主張盲目的大治理、大修復。這個思路汲取了國外幾十年的經驗和教訓，也符合我國國情。例如對于受污染的農用地，可以通過農藝調控、替代種植，還有種植結構調整，退耕還林還草等措施，實現土壤的安全利用；對于受污染的建設用地，在徹底消除污染不具有經濟技術可行性的情形下，可以采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，防控風險。

　　鐘斌強調，土壤污染防治法明確規定了舉報獎勵制度，對實名舉報并查證屬實的，給予獎勵；對專門從事土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節嚴重的，永久性禁止從事相關業務等，這些規定將形成震懾，對于規范土壤修復行業具有重要意義。

　　釋疑5

　　土壤污染防治法為何遲到？

　　“從污染形成過程和環境法發展過程來看，這是比較正常的”

　　水污染防治法、大氣污染防治法早在1984年、1987年就已出臺。環保領域出臺時間最近的固體廢物污染環境防治法，制定于1995年。與此相比，土壤污染防治法“遲到”了23年，為何如此呢？

　　王鳳春解釋說，從污染形成過程和環境法發展過程來看，這是比較正常的，西方發達國家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年。

　　他強調，土壤污染本身特點決定了其立法的難點。土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產生到出現問題通常會滯后較長時間；土壤污染有著隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學認識也要有個過程；大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預防和控制土壤污染的惡化。