如何應對重金屬超標問題？土壤污染防治立法刻不容緩

　　英國路透社前不久有關“中國產香煙重金屬含量超標”的報道受到輿論的廣泛關注。路透社援引某研究團隊成員的話說，中國香煙重金屬含量高是由于種植煙草的土壤遭到污染。

　　煙草重金屬超標問題暴露出的土壤污染問題值得積極關注。要從根本上解決土壤污染問題，除了需要國家有關部門采取積極的措施，加大土壤污染防治力度外，更重要的是需要出臺專門的土壤污染防治法律，通過制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入規范化、法制化軌道。

　　一、土壤污染防治立法的緊迫性

　　據中科院生態所的調查，目前我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃，約占耕地總面積的20%;全國每年就因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸，另外被重金屬污染的糧食每年也多達1200萬噸。

　　土壤環境質量狀況不僅影響農產品安全、食品安全和農業的可持續發展，甚至將影響農產品出口貿易、環境外交以及國家的生態安全。

　　迄今為止，中國對于土壤污染還沒有專門立法，土壤環境標準體系亦不健全。盡快出臺專門的土壤污染防治法律，通過制定一整套行之有效的土壤污染防治法律制度，使土壤污染防治工作步入規范化、法制化軌道，對于防治土壤污染、保障農產品安全、維護公眾健康，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　二、現行土壤污染防治立法缺陷

　　現行的法律體系中，對于土壤污染防治還沒有專門立法。雖然若干法律、行政法規或地方性法規中對土壤保護、農田保護有一些零星規定，但大多都是分散而不系統的，缺乏可操作的具體法律制度。

　　(一)立法形式上的缺陷

　　現行的土壤污染防治立法，主要以附屬或者附帶方式存在于不同法律之中，不僅形式分散，而且內容極不完整，不能適應土壤污染防治的迫切需要。

　　在法律層面，目前只有《環境保護法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《農業法》、《農產品質量安全法》涉及到土壤污染問題。在行政法規中，只有《基本農田保護條例》、《水污染防治法實施細則》、《農藥管理條例》、《危險化學品安全管理條例》等涉及到土壤保護和污染防治問題，但都只是一些原則性的規定，缺乏切實可行的、具有可操作性的措施。在地方法規、部門規章和地方規章中，也多是一些原則性規定。

　　(二)立法內容上的缺陷

　　(1)重復立法。如《環境保護法》第二十條、《農業法》第五十八條、《土地管理法》第三十五條的規定基本相同，都是以一些宣言性的規定表明土壤污染需要防治，但是關于該如何具體防治土壤污染，卻并沒有制訂相應的法律制度和措施。

　　(2)概括立法。現有的土壤污染防治立法以政策性宣示為主，相關條款只是概括性地規定要“防止土壤污染”、“保護土壤”，但是具體由誰來監管、采取怎樣的措施、不執行會有何種后果等都不明確。

　　(3)基本制度尚未建立。對于礦山土壤污染治理、城市工業企業搬遷地土壤污染修復、土壤污染區域使用功能調整、土壤污染突發事件應急機制，土壤污染法律責任、土壤污染整治基金、土壤污染責任保險、土壤污染受害人的法律救濟等基本法律制度，都沒有真正建立起來。

　　三、土壤污染防治立法思路

　　國務院2005年明確要求，“要抓緊擬訂有關土壤污染方面的法律法規”。為了全面有效地防治土壤污染，保障人民群眾的身體健康，使土壤污染防治工作步入規范化、法制化軌道，制定專門的《土壤污染防治法》勢在必行。具體來說，筆者有以下建議:

　　(一)確立“預防為主”的立法原則

　　相對于水污染、大氣污染的治理，土壤污染治理難度更大、成本更高、周期更長。亡羊補牢不如未雨綢繆，從源頭上預防污染，控制和消除污染源，是最適合中國國情的土壤污染防治根本措施，也是最經濟可行的措施。

　　(二)確立“效益主導”的污染整治模式

　　對土壤污染的防治結合是解決中國人多地少問題的必要手段。對于一些通過前期調查或者區域科學研究，已經明確其典型污染物和污染現狀的土壤污染地，應該開展修復與綜合治理試點示范，積累經驗。

　　在當前中國，應采取務實的態度，在立法中確立“效益主導”的土壤污染整治模式，即將土壤污染整治和土地再開發再利用結合起來，根據土地未來的功能區劃和用途確定整治和修復的目標，有效降低土壤污染整治的費用，為污染土壤的再開發、再利用注入動力。

　　(三)確立“補充外圍法”為立法重點

　　土壤污染的路徑、主要污染因子、表現方式以及治理方案都呈現出多樣性的特點。因此，土壤污染防治工作不可能僅僅或者主要是依靠一部土壤污染防治法律來完成，必須與相關法律法規密切配合，依靠相關外圍法的協同合作，共同防治土壤污染。

　　(四)確立土壤環境動態監測制度

　　應在立法中確立土壤環境動態監測制度，明確由國務院環境保護行政主管部門建立土壤環境質量監測與土壤污染監測制度，制定統一的監測規范，構建土壤環境質量與土壤污染的例行監測、預警監測、應急監測網絡，定期開展土壤以及農業土壤環境與污染狀況監測。

　　(五)確立土壤環境功能區劃制度

　　在立法中，應明確由國務院環境保護行政主管部門會同國土資源、發展與改革、農業、交通等部門，在土壤環境現狀調查的基礎上，統籌兼顧國家社會經濟發展需要，編制國家土壤環境功能區劃，報國務院批準。開發、利用土壤資源，應當遵守土壤環境功能區劃。

　　(六)確立土壤環境質量安全評估制度

　　立法中還應確立土壤環境質量安全評估制度，明確省級以上人民政府環境保護行政主管部門應當設立由有關方面專家組成的土壤環境質量安全評估專家委員會，根據土壤環境質量監測結果以及污染土壤檔案，按照保障農產品質量安全的要求，對可能影響農產品產地土壤環境質量安全的潛在危害進行分析和評估。認為不適宜種植食用農產品的，提出禁止種植食用農產品的區域，報省級人民政府批準后公布。