解讀42項民間投資實施細則低門檻高要求

　　民間投資“新36條”頒布以來，由于沒有具體實施細則，民間投資依然突破不了“玻璃門”、“彈簧門”。據統計，2012年上半年全國民間固定資產投資9.3657萬億元，增長25.8%，占全社會固定資產投資的比重已達62.1%。但民間資本在一些壟斷行業的投資空間還非常窄小，上半年，鐵路運輸業行業固定資產總投資1465億元，民間固定投資為57億元，僅占3.89%;石油天然氣開采業行業固定資產總投資839億元，民間固定投資為60億元，僅占7.15%。

　　截至8月3日，國務院有關部門出臺的42項民間投資實施細則已全部出齊。“新36條”能否真正“落地”，民間資本進入壟斷行業的“玻璃門”和“彈簧門”能否有效突破?近日，本報記者集中走訪了相關領域的專家學者，解讀細則，展望前景。

　　既“廣”且“密”

　　近 12萬字的42項民間投資實施細則，內容多，涉及的行業和部門廣泛，共有20余個部門出臺了相關細則，內容涉及10大類：基礎產業和基礎設施類、市政公用事業和政策性住房建設類、社會事業類、金融服務類、商貿流通類、國防科技工業類、參與國有企業改制重組類、推動自主創新和轉型升級類、參與國際競爭類和創造良好環境和加強服務管理類等。

　　中國(海南)改革發展研究院院長遲福林接受本報記者采訪表示，這些細則是對民間投資最全面有力的政策支持，鼓勵和引導民間資本進入鐵路、市政、能源、電信、教育、醫療等領域，并支持民間資本參與國有企業改革等。

　　10大類中，基礎產業和基礎設施類所包含的內容最廣泛，各部門分別鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施、水利工程建設、電力建設和石油天然氣建設等。

　　“這次細則有很多比較具體的政策。”國家發展改革委能源研究所所長韓文科專門就國家能源局出臺的《鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》和電監會出臺的《加強電力監管支持民間資本投資電力的實施意見》，向本報記者進行了解讀。

　　“這次提出民營企業可以參股建網，是比較新的內容。另外，還鼓勵民間資本參股建設大型煉油項目，以多種形式建設和運營大型煉油項目中的部分裝置或特定生產環節。同時，國家的重點項目民營企業也可以申請。”韓文科表示，這些都是對以往支持政策的新突破。

　　目前，在能源領域，非國有煤礦產量約占全國的40%;民營水電站裝機約占全國的26%;民營風電裝機約占全國的20%;民營煉油企業加工能力約占全國的 18%;火電、水電、煤炭深加工等領域已經涌現出一批非公有制骨干企業。民間資本在太陽能熱利用、生物質能開發以及晶體硅材料、太陽能熱水器、太陽能電池制造等領域居于主導地位，在風電設備制造產業發揮著重要的作用。值得一提的是，民間資本已經進入西氣東輸三線等國家“十二五”重點項目建設領域。

　　國家能源局發布的民間資本投資能源領域細則指出，支持民間資本擴大投資，以多種形式參與水電站、火電站、余熱余壓和綜合利用電站，以及風電、太陽能、生物質能等新能源發電項目建設，參股建設核電站。

　　韓文科解釋說，在核電領域，目前只能是符合條件的民營企業以參股的形式進入，因為核電站的門檻比較高，一般需要幾十億、上百億的投資，另外，在核技術等方面也有比較高的門檻。

　　遲福林也表示，在核電等特殊領域，允許民資進入，會有助于提高行業的安全性。

　　在基礎產業和基礎設施類別中，除了國家能源局和電監會出臺的兩項細則外，交通運輸部出臺了鼓勵和引導民間資本投資公路水路交通運輸領域的實施意見;民航局出臺了鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見;鐵道部出臺了鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見;國家發展改革委對鐵路產業投資基金籌備的批復;水利部出臺了鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則;水利部出臺了鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則;工業和信息化部關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見;國土資源部、全國工商聯出臺了鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見等。

　　亮點紛呈

　　在細則中，國家發展改革委、外交部、工業和信息化部等13個部委出臺的《關于印發鼓勵和引導民營企業積極開展境外投資的實施意見的通知》，作為單獨一類(參與國際競爭類)列出，同時，這項細則涉及部門也最多。國家發展改革委學術委員會秘書長、對外經濟研究所原所長張燕生告訴本報記者，這次把民營企業放在“走出去”戰略的主要位置上，含金量很高。

　　張燕生表示，這個細則是對“走出去”戰略政策體系的完善，意在使民營企業在“走出去”過程中“少摔跤”。

　　他分析說，“走出去”戰略在每個時期都有不同的側重點。“十二五”期間，更強調企業的國際營銷的渠道和品牌，企業的社會責任，對東道主國家的貢獻等。這項實施細則分別從完善對民營企業境外投資的政策支持、簡化和規范對民營企業境外投資的管理等幾個方面作了明確的規范，這是對“十二五”規劃“走出去”相關政策的落實。

　　“政策很細，但需要我們把每件事情都做好。”張燕生說。

　　在細則中，住房城鄉建設部、國家發展改革委等7部門出臺的《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》吸引了業界和專家的注意。

　　嘉實基金管理有限公司業務發展總監王克明對本報記者表示：“上個月，我們剛剛給上海市保障房項目提供了一筆10億元以上的人民幣建設資金，在國家鼓勵和引導民間資金進入保障房建設和管理過程中，我們經過兩三年的努力，已經探討出通道和工具，并開始接觸更多的項目和地區。”

　　嘉實是第一個設立房地產部門的基金，也在國內第一個向證監會提出相關試點。嘉實推動這件事情已有四五年，目前已是證監會選定的兩家試點單位之一。

　　保障房建設利潤空間較小，是否對民間資本有吸引力?這項細則的出臺會對市場帶來怎樣的影響?

　　遲福林告訴記者，保障房建設屬于公共服務的范疇，建設中可以產生一些利潤，但比較低。不過，應當看到，建保障房能夠提升民營企業的公共形象，另外，政府采取其他一些補償方式也可以使民營企業得到實惠。

　　王克明也向記者表示，保障房本身很難盈利，保障房資金的主要來源還是靠地方財政、中央財政的補貼，以及政策性銀行的貸款，社會資金只能當作“拾遺補缺”。所以，資金關注的主要不應是項目，而應關注融資主體和政府財力。嘉實基金目前有1000萬名投資人，這其中有相當一部分投資人還是很有社會責任感的，可以響應國家號召，愿意降低自己的投資預期為國家的保障房建設作貢獻。“嘉實基金本身也愿意以更低的管理費用為保障房建設提供金融服務。”

　　在商貿流通類別中，共有兩項細則，商務部《關于鼓勵和引導民間資本進入商貿流通領域的實施意見》和國家發展改革委等12部門出臺的《關于鼓勵和引導民間投資進入物流領域的實施意見》。

　　物流業是民間資本進入比較充分的行業，為什么這次在細則中專門列為一類并由10多個部門聯合出臺?

　　中國物流與采購聯合會副會長賀登才在接受本報記者采訪表示，“由于物流業吸納就業人數眾多，同時也是拉動經濟的重要行業之一，近年來國家很重視，出臺了很多扶持政策，這次細則是對這些扶持政策的一個集納。”

　　經常和物流企業打交道的賀登才深知企業發展的苦惱。物流業稅收較重、用地面積較大、“融資難”等都是物流業發展的重要掣肘。在這次的細則中，為民營物流企業創造公平規范的市場競爭環境方面，分別就減輕民營物流企業稅收負擔、加大對民營物流企業的土地政策支持力度、優化民營物流企業融資環境等內容，給出了很多非常細致的政策意見。

　　“目前來看，大部分物流企業都小而散，形不成規模，這項‘干貨’很多的細則，一定會有利于物流業的做強做大。”賀登才表示。

　　在細則的第三大類——社會事業類中，相關部門分別就醫療、教育、養老、文化、廣播影視產業、出版、旅游業、體育產業等出臺了實施細則。

　　遲福林表示，“社會性公益性的投資是巨大的，光靠政府的投資是不夠的，所以，一般性公益性領域的投資，在發揮政府主導的投資的同時，要發揮民間資本的投資。同時，社會領域的投資也要講求效率，如果沒有適當的競爭，效率也難以體現。要在堅持政府主導投資的同時，拓寬投資渠道。”

　　國家發展改革委對外經濟研究所國際經濟綜合研究室主任王海峰告訴本報記者，“社會服務屬于公共服務，高端服務會有較大利潤，而一般的服務領域不太容易掙錢，而民企本身是逐利的，怎么在社會服務領域的公益性和盈利性之間找到平衡?在什么范圍內經營，試點試到什么程度，怎么控制風險，都應當在政策中加以明確。”

　　接受本報記者采訪的專家學者紛紛表示，當前經濟下行壓力較大，民營企業仍有很多顧慮，在較短時間內出臺如此眾多的細則的確是件好事，但最終還要看如何落實。

　　落實靠改革

　　“現在市場的開放程度還不夠，主要是因為利益關系的掣肘，這不僅是政策‘玻璃門’，更是利益的‘玻璃門’。”遲福林表示。

　　“打破這種‘利益玻璃門’的關鍵在于壟斷行業改革。壟斷行業改革不破題，‘利益玻璃門’是打破不了的。”遲福林進一步解釋說，“當然，民營經濟的進入會促進國有企業的改革，促進國有資本的配置和優化。但如果壟斷企業不改革，很難達到政策制定者預期的效果。”

　　那么，隨著細則的實施，今后是否會更多出現“國退民進”?專家學者們表達了不盡相同的看法。

　　王海峰表示，“細則主要說的是如何引導民企進入，但較少提及自身如何去改革。民企進入相關領域，見不到盈利，即使進來了也會出去。”

　　在韓文科看來，今后國有和民營應該更好地合作，進行“市場競賽”。國企和民企哪個進、哪個退，要聽市場的。國有企業半年一年不盈利，或許還能堅持，但有些民營企業就不成了。如果企業改革和價格體制改革不到位，民營經濟進來又退出去的現象很有可能再出現。但韓文科也表示，這些改革難度很大，需要很長時間。

　　而遲福林認為，國有經濟從一般性競爭領域退出是一個大趨勢，同時要加快國有經濟進入到公益性領域的速度。只有國有經濟從一般性競爭領域退出了，民營經濟才會有更多的拓展空間。

　　王海峰分析說，從政策角度來說，應在3個方面盡可能地進行深度的市場化改革。其一，在電力鐵路能源等領域，壟斷不打破，“大魚”和“蝦米”就無法實現真正競爭。其二，在社會公共服務領域，要使公共資金與民間資本形成有效對接。其三，在金融領域，民間投資的提升空間較大，可以達到40~50%。

　　他表示，這些方面都是改革的重點領域，也是改革的難點，需要攻堅。一方面，改革措施要跟上，另一方面，細則出來后，要在實踐過程讓更多民營企業掙到錢，這樣才會有效激發他們的投資熱情。