“政府采購第一案”迷局：4000多萬元大單竟離奇落標

    一個核準成立不足一個月的公司，就意外獲得了一個4000多萬元的大單——頗為離奇的是：按照規定，參標企業須提供三年企業經營資質，而且這家公司竟然用較高的價格奪標！

    這發生在兩個國家部委公開舉辦的招標活動中。

    這起被稱為“政府采購第一案”的案情涉及多個國家部委，其訴訟當事人的級別和規格之高，標的額之大，在我國行政訴訟史上屬于“空前”。

    然而，就在該案為到底該起訴誰爭執時，那家奪標公司已經大門緊鎖了。

    一線調查

    “政府采購第一案”迷局

    2007年6月30日，星期六，廣州市中心天譽大廈27層，大多數公司依然很忙碌，唯獨緊鄰廁所的一家“小公司”玻璃門緊鎖。據其對面公司的工作人員介紹，這家“小公司”入駐已經三年多，但從未見其掛出過公司名稱，僅有一個房間號碼“2705”。

    這間“沒名沒姓”的公司到底是做哪一行的？很少有人知道。這多少令人感到神秘。

    然而正是這間“隱姓埋名”的“小公司”，在2004年核準成立不足一個月時就“意外”獲得了國家兩部委對586臺“便攜式血氣分析儀”招標項目總計4688萬元的大單，并且是在未能提供三年企業經營資質、每臺設備投標價并非最低等一系列“特殊”情況下中標的。

    這間中標的公司就是廣東開元醫療設備有限公司。

    這一情況引發了落標的“北京現代沃爾公司”對政府采購透明度的強烈質疑，最終導致“中國政府采購第一案”的爆發。

    當年招標的法定監督者“國家財政部”也被北京現代沃爾公司推上被告席，并在一審被判敗訴。2007年6月7日，財政部不服判決提起上訴后的第159天，北京市高級人民法院開庭二審。但法庭至今尚未宣判結果。

    目前，令財政部深陷的“政府采購第一案”尚未云消霧散。該案詳情的公開披露卻又把兩家國家部委、招標中介機構等單位陸續推向重重迷霧之中。

    四千萬元大單的角逐

    2007年6月7日，北京市高級人民法院內，財政部代理人與北京現代沃爾公司展開了二審激辯。

    財政部代理律師李貴芳認為，北京現代沃爾公司參加的2004年便攜式血氣分析儀的政府招標采購屬于國家重大建設項目招投標活動，按照《招標投標法》以及原國家計委的部門規章，對這類活動投訴，應由國家發展和改革委員會處理，與財政部無關。并強調，此前一審判決“要求財政部對投訴進行處理和答復”是錯誤的。

    “每年數千億元的采購資金均按上述模式分別管理，而一審判決否定了這一模式，將嚴重影響財政部的行政管理工作。”財政部在上訴狀中提出其敗訴后可能導致的后果。

    對于財政部的行政工作是否調整，北京現代沃爾公司并不關心。該公司關心的是政府采購中的透明度。

    北京現代沃爾公司抗辯稱，財政部籠統地認為本案爭議的采購對象屬于重大項目，但究竟什么是重大項目？財政部并沒有提供事實材料和法律依據進行證明。而我國《政府采購法》卻明確規定，各級財政部門對政府采購活動負有法定的監管職責。財政部一方援引的、較早年代出臺的相關部門規定顯然不能與2005年實施的《政府采購法》進行抗辯。

    當天，北京市高級人民法院當庭并沒有做出判決。

    “二審案件從2006年12月22日立案至2007年6月7日開庭，早已超出《行政訴訟法》規定的2個月時限，此間從未收到高院的延期審理通知。”北京現代沃爾公司代理律師谷遼海說，“或許因為此案涉及政府部門級別太高，太敏感吧。”

    據了解，從2005年3月28日財政部被北京現代沃爾公司起訴至今，雙方一直在訴訟中纏斗。這起令財政部深陷訴訟旋渦的案件，正是發端于非典疫情之后舉行的一場價值高達114億元的政府招標采購。

    事情要回溯到2004年10月。當年國務院提出，對國家醫療救治體系項目公開招標，總額114億元，重點是改造、建設省市縣三級傳染病醫院和緊急救援中心。其中針對“便攜式血氣分析儀”的公開采購數量為586臺。

    由于這次政府采購的資金來源分為“中央財政資金”和“國債資金”兩種，這586臺便攜式血氣分析儀也被分成了兩次招標完成。

    第一次招標由國家發改委和衛生部共同委托中介機構“中國遠東國際貿易總公司”采購300臺。第二次招標由衛生部委托中介機構“國信招標有限責任公司”采購286臺。開標時間同為2004年11月19日。

    按照當時的市場價，一臺“便攜式血氣分析儀”的價格為8萬多元至11萬多元之間，顯然，對于銷售這類儀器的公司來說，這筆采購大單不啻為巨大商機。

    王建軍，這位北京現代沃爾公司的總經理，日后狀告財政部的主角之一，正是在此時盯住了這筆大單。

    “2004年10月28日，我在中國采購網上看到了這兩次招標的公告，立刻去兩家中介機構買了標書。”當時買來的標書售價高達2000元還有每張400元的光盤，光盤里面除了投標表格外，還帶有莫名其妙的電腦病毒。

    但對于做血氣設備生意十幾年的王建軍來說，高價標書的這些瑕疵不算什么，他看到的是586臺儀器帶來的回報。

    王建軍分析了一下競爭形勢，當時在中國市場上的主流便攜式血氣分析儀主要有三個品牌，全部是美國廠家生產的，王代理的是其中一家。

    “我代理的品牌，從主機到耗材的價格，都非常適合基層醫療單位用。從產品性能來說，我很有信心。但是，我們這個品牌在當時是最貴的，投標價一般都在9萬多元至11萬元左右一臺，我最擔心的是價格太高。”第一次接觸這么大的單子，王建軍決定找美國廠家商量能否降價。

    “我沒想到，美國廠家的人一聽說我們要參加586臺儀器的政府招標，認為是多少年難遇的機會，竟主動提出降低售價。美國廠家還告訴我，按照國際慣例，政府采購往往要考慮節約開支，一般應該遵循采購價格低于市場平均價的‘價低者得’原則，同時還要求質量和服務都優良。”聽到美國廠家保證全力配合，王建軍喜出望外。

    “當時我們秘密制定了一個投標價：5.68萬元一臺，這是當時市場上從沒有過的最低價。絕對讓對手想不到。”王建軍對這一價格策略非常得意。

    為了讓價格策略實施的更有效，王建軍還故意在投標前的幾次小型招標中布下“迷魂陣”。

    “對于十多臺的采購項目，我們故意報出每臺十幾萬元的價格，而且一點也不松動。就是為了給競爭對手一個假信號，我們現代沃爾公司沒有低價格的儀器。”王建軍說，這就是合法的商戰。

    經過這一系列的努力，2005年11月19日，兩場招標同時開標。按照規定，一個月內將在中國采購網上公布結果。

    “隨后的日子里，我和公司的同事們每天坐在電腦前盯著中國采購網，上午刷新幾遍，下午再刷新幾遍。”王建軍說。

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    離奇落標

    2004年11月30日，國家發改委和衛生部委托“中國遠東國際貿易總公司”采購300臺儀器的招標結果率先在網上公布了，但結果令王建軍大吃一驚。

    中標的不是現代沃爾，而是廣東開元醫療設備有限公司，這家廣東公司每臺儀器的報價高達8萬元！

    怎么是“價高者得”？廣東開元的報價比現代沃爾高出40%，竟然中標！這讓王建軍不解。

    王了解到，在參加招標的全部四家公司中，廣東開元醫療設備公司報出的是第二高的價格。

    “2004年12月7日，我們分別向國家發改委、衛生部以及中介公司‘中國遠東’發出了第一次份質疑傳真。”王建軍說，這樣做是根據《政府采購法》規定的程序，向采購人和代理機構先提出質疑。

    在這份傳真中，王建軍提出一系列疑問。諸如，現代沃爾公司的產品“不中標”的理由何在？招標文件為何沒有寫明具體的評標方法、打分標準、計算公式？公示中標結果為何沒有項目評標委員會成員名單？廣東開元公司的同樣產品在其他省份的價格比這次投標價格低得多(投標價為6.7萬多元)，這該如何解釋？

    2004年12月13日，王建軍收到了“中國遠東”的傳真答復。這份答復認為，現代沃爾的產品一些技術指標不能滿足招標文件的要求，綜合投標價格、商務、技術三項因素得出了現有的排序結果。項目評標過程是嚴格按照綜合比較、逐項打分原則進行的，沒有問題。

    “中國遠東”的答復并沒有全面回答王建軍的質疑。于是，王建軍在第二天就向上述三家單位提出了第二次質疑。

    王繼續追問：請詳細告知我公司所投產品哪些技術指標不能滿足招標文件的要求？招標文件為何沒有寫明具體評標方法、打分標準、計算公式？請公布評標委員會成員名單，以接受投標人和社會監督。

    2004年12月21日，這是“中國遠東”法定回復期限的最后一天，王建軍沒有收到回復。然而，他卻聽到了一個“更壞的消息”。

    “第二個招標項目，也就是衛生部委托中介機構國信公司代理的招標采購在這一天公布了，中標的竟然還是廣東開元。”

    王建軍不得不左右開弓了，他開始同時向兩場招標發出質疑函。

    2004年12月22日，王建軍發出了對國信公司的第一次質疑傳真。一周后，他接到國信公司的回復，說法基本與“中國遠東”的近似，并讓他進一步補充說明。

    2004年12月30日，王建軍在向國信公司送出補充說明的同時，也接到了“中國遠東”的回復，在這封超出法律規定回復期限9天的函件中，“中國遠東”只強調技術指標不符，并堅稱現代沃爾的產品不合要求，評判結果是經專家組評定的，仍未給出專家組名單和其他有效回復。

    “核對了他們的技術標準，我們認為全部符合，有些指標甚至還超越了標準。怎么說不合要求呢？”王建軍說，“我們認為有些專家并非血氣分析領域的專家。這會導致判斷有誤。”王建軍說，“打個比方，耳鼻喉科專家是耳鼻喉領域的專家，但不大可能是血氣領域的專家。大多數臨床專家只是看看測量結果而不是真正懂血氣分析、用血氣儀器的。”王建軍建議重新評定，以求公平、公正。

    “國信公司的招標給出了打分標準，但是很粗糙。權重分值分別是：商務15分，價格30分，技術55分。”王建軍說：“按這個標準，我們的分值不應該落后。”

    2005年1月4日，王建軍把上述意見寫入了對“中國遠東”的第三次質疑函，強烈要求公布前兩次質疑中都沒提到的打分標準。六天后，“中國遠東”回復王建軍的內容和第二次回復的一樣，但仍然沒有給出評分標準。

    王建軍知道，按照《政府采購法》的規定，他在對代理機構的答復不滿意的情況下，可以向同級政府采購監督管理部門投訴。于是，他在向招標中介公司發出質疑后，又開始向有關政府部門提起投訴。

    2004年12月21日，王向財政部提起了投訴。同一天，他又把投訴書發給了向衛生部及發改委的紀檢委。但后面兩家單位拒絕受理投訴，理由是，他們只查辦具體的被舉報人，不管招標這樣的具體事件。

    第二天，王再次向發改委辦公廳投訴。這一次，他的投訴書被轉到了稽查辦。

    在沒有任何回復的情況下，2005年1月7日，王建軍再次分別向國家衛生部、發改委稽查辦和財政部國庫司政府采購管理處提出投訴。

    “2005年1月11日，國家衛生部設備處的一位處長終于給我打來電話，說專門召開了一次項目領導會議，進行了認真、嚴肅的討論，認為原先的招標結果是正確的。但又希望我能提供一份詳細的、通俗易懂的說明供他們參考。”王建軍第二天就向衛生部發送了補充說明。

    但這以后，衛生部便沒了回音。王建軍從來沒有想到，質疑和投訴的過程會如此艱難并令人疲憊。

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    起訴財政部

    2005年3月初，王建軍向負責同級政府采購的監管部門——財政部提出投訴已經兩個多月了，財政部沒有對投訴作出明確答復，早已超出法律規定的“三十天”時限。

    按照《政府采購法》規定，在監管部門逾期未作處理的情況下，王建軍有兩條路可以選擇：要么申請行政復議，要么向人民法院提起行政訴訟。

    王建軍衡量再三，如果向衛生部和發改委提起行政復議，沒準還是泥牛入海，或者是把上次的招標結果“維持原判”。顯然，這條路沒必要再走了。

    “干脆提起行政訴訟吧。”王建軍下了決心，他覺得這或許是他唯一可以找回“公平”的路徑。

    王建軍找到了政府采購專家、北京遼海律師事務所主任谷遼海。“北京現代沃爾公司提起訴訟的對象只能是財政部。案由是財政部的行政不作為直接侵害了北京現代沃爾公司的合法權益。”谷遼海律師說，按照《政府采購法》規定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責”。這意味著，由衛生部和發改委兩大部委牽頭組織的血氣分析儀采購，理應由財政部負責監督。

    2005年3月28日，法院受理了這件后來被媒體稱為“政府采購第一案”的案件。在中國《政府采購法》于2003年1月1日施行以來，該案因為同時涉及多個國家部委，其訴訟當事人的級別和規格之高，標的額之大，在我國行政訴訟史上屬于“空前”，因此備受媒體關注。

    2005年4月6日上午，王建軍接到了國家發改委打來的電話，邀請他和律師到國家發改委重大項目稽查辦公室來溝通一下，尋找解決問題的辦法。

    當天下午，在重大項目稽查辦公室，一位處長向王建軍、谷遼海等人提出，這項采購屬國家發改委重大建設項目，狀告國家財政部行政不作為有些不合適。

    對此，谷遼海律師并不認同，“重大項目稽查辦公室只是國家發改委的一個下屬機構，現在是在做‘裁判工作’，而發改委本身就是政府采購當事人。這相當于發改委又踢球又當裁判員，這怎么行？財政部沒有積極作為，被推上被告席是不可避免的。”谷遼海說。

    2005年5月20日上午9時，“政府采購第一案”在北京市第一中級人民法院開庭審理。

    財政部當庭提出，依據2000年實施的《招標投標法》，以及同年原國家計委發布的規章：對國家重大建設項目招標投標活動的投訴，由國家發展和改革委員會(原規定是國家計委)受理并作出處理決定。財政部不是法定監督人。

    谷遼海則提出，《招標投標法》只規定了相關的行政機關監督職能，但沒有明確是國家發改委還是財政部。但2004年7月27日頒發的《中央單位政府采購管理實施辦法》規定：財政部是中央單位政府采購的監督管理部門，履行全面的監督管理職責。而2003年1月1日實施的《政府采購法》作為新法，已經明確規定財政部門是政府采購活動的主管機關，沒有規定國家發改委是主管機關。在同級別的法律中，“新法”應當優先于“舊法”。

    其次，谷遼海認為根據法律規定，國家發改委、衛生部作為采購人必須回避監督人的角色。財政部作為法定監督人，應對現代沃爾公司的投訴予以處理和答復。

    2006年12月8日，北京市第一中級人民法院作出一審判決，財政部被認為行政不作為，一審敗訴。財政部對一審判決不服，2006年12月22日向北京市高級人民法院提出上訴，要求撤銷一審判決。

    谷遼海律師介紹，目前，我國政府采購市場分別歸屬于國家發改委和財政部主管，兩個部委分別制定了兩部從同一角度規范政府采購行為的法律，一部是由國家發改委牽頭的《招標投標法》，另一部是由財政部牽頭的《政府采購法》。

    中國政法大學行政法專家張樹義教授指出：“此案適用的法律依據是《招標投標法》還是《政府采購法》存在爭議。原告依據《政府采購法》第13條的規定，認為理應向財政部投訴。而財政部則認為，這個公開招標項目是重大建設項目，應當適用《招標投標法》，其有關投訴應由國家發改委處理。單純從法律角度看，其實本案并不復雜，《政府采購法》對于誰是政府采購的監管主體已有明確規定。之所以糾纏至今，是因為此案觸及了如何劃分政府部門權力和利益的難題。”

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   采購背后的迷霧

    財政部深陷長達兩年的訴訟糾纏，發改委和衛生部被投訴，中國遠東國際貿易總公司以及國信招標有限責任公司被質疑……這個“潘朵拉盒子”的揭開似乎都源于中標的廣東開元醫療設備公司。

    記者在廣東省工商局出具的資料中看到，廣東開元醫療設備公司成立日期為2004年1月5日，核準日期為2004年10月15日。而當時開標時間是2004年11月19日，這就是說，核準成立不足1個月的廣東開元醫療設備公司就去參加招標了。

    可是，按照規定，投標公司必須向中介機構提供三年的業績和納稅情況，核準成立不足1個月的廣東開元公司當年是怎么提供的這些資質呢？

    2007年6月30日上午，記者來到了這家公司注冊登記的辦公所在地——廣州市東風東路天譽大廈27層。記者看到，這家公司的辦公室由一個大廳與一個小房間組成，大廳大約有15平方米，擺了9張辦公桌椅，大多數桌面看上去都非常干凈，有些桌子上沒有任何辦公用品。小房間房門則緊鎖著。

    廣東開元公司對面一家公司的工作人員告訴記者：“這家公司在這里大約有3年了，但沒有樹起公司招牌，所以一直挺神秘的。平時基本上就三四個人，從衣著上看應該是銷售人員吧。直到前段時間他們公司找我們借碎紙機，閑聊后才知道他們是醫療器械公司。”

    據廣東省工商局的記錄上顯示，廣東開元公司為私營有限責任公司，注冊資金500萬元。經營范圍包括銷售三類醫用電子設備、二類醫用化驗設備器具以及醫療器械技術咨詢。公司法人名叫楊曉黎，據該公司員工說他平時常駐廣州。記者了解到，該公司在天津市設有辦事處。

    北京現代沃爾公司王建軍回憶說，在2004年11月19日開標前，曾接到一個來自天津地區的神秘電話，對方并未通報公司名稱，而是一直追問北京現代沃爾公司是希望由別人代理投標還是自己參加投標，并在電話中自稱對國家發改委和衛生部都有很好的公關渠道。當時，我拒絕了，我那時滿懷信心。

    對于上述發生在2004年的離奇招標事件，記者隨后聯系廣東開元公司，該公司工作人員表示，無法聯系老總，難以接受采訪。

    截至發稿前，記者就上述招標事件向財政部、發改委發出的采訪請求均未獲響應。僅衛生部回復稱，衛生部對此事很重視，目前尚在研究中，暫時不宜接受采訪。

    同樣不接受采訪的還有當時的中介公司國信招標有限責任公司以及中國遠東國際貿易總公司。

    記者調查發現，國信招標有限責任公司的背景頗不一般，該公司經原國家發展計劃委員會批準成立，由國家發展和改革委員會基建物業管理中心等公司出資組建，公司董事長正是原國家計委的一位常務副主任。

    中介公司與招標采購的政府部門之間的密切關系曾引起輿論懷疑，而相關政府部門能否秉公監督采購行為更令外界關注。對此，財政部的一位官員在私下透露，財政部2005年是接到現代沃爾公司投訴后才得知發改委和衛生部竟有這些大項目在進行招標的。這意味著，當初財政部作為《政府采購法》中法定的監督人，竟然被排斥在政府采購活動之外。