《大氣污染防治行動計劃》實施情況中期評估解讀之二

   　 《大氣污染防治行動計劃》實施情況中期評估解讀之一

　　《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）是我國大氣污染防治的重大舉措，是有史以來最為嚴格的國家大氣污染治理行動計劃，將我國大氣污染防治工作提升到新的戰略高度。《大氣十條》的出臺，將促進我國在大氣復合污染防控工作中突破地方藩籬，在區域層面建立長效與常規的區域大氣污染協同控制體系，為我國空氣質量長效改善打下堅實的基礎。本次中期評估是對《大氣十條》前半階段完成情況的一個系統性評估。通過詳細梳理各省（區、市）2013年以來《大氣十條》的落實情況，以《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》為考核依據，對各省（區、市）的《大氣十條》階段完成情況進行評估。評估結果表明，各省（區、市）均基本完成了各項重點任務的階段性目標，《大氣十條》前半階段的落實情況良好。

　　《大氣十條》的落實顯著降低了大氣污染物的排放量。本次評估通過梳理各省（區、市）2013~2015年的《大氣十條》自查報告，以《大氣十條》配套措施的落實情況為基礎，對全國的大氣污染物減排量進行核算。核算結果表明，2013~2015年間，《大氣十條》的配套措施顯著降低了全國二氧化硫、氮氧化物和一次細顆粒物（PM2.5）的排放量，減排效果十分顯著。各污染物的減排幅度也均達到或超過了我國以往的階段性減排目標，如我國“十一五”期間的大氣污染物減排目標是二氧化硫排放量減少10％，而“十二五”期間的目標是二氧化硫和氮氧化物分別減排8%和10%。短時間內大幅度的污染物排放量削減意味著《大氣十條》制定及執行過程中的合理性及有效性。《大氣十條》執行3年以來取得的減排成效，也有助于增強政府部門和民眾對最終解決空氣污染問題的信心。

　　本次評估還逐一定量了八項常規減排措施對主要大氣污染物排放量削減的貢獻，其中重點行業提標改造是對二氧化硫、氮氧化物和一次細顆粒物（PM2.5）減排貢獻最大的措施，對三種污染物減排量的貢獻均在10%以上，對氮氧化物減排的貢獻甚至高達50%，這些減排主要由電力部門的提標改造貢獻。隨著電力行業提標改造的完成，其排放貢獻和減排潛力均在下降，未來應重點關注非電行業（如鋼鐵、水泥等行業）的提標改造。產業結構調整同樣對二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的減排有顯著貢獻，這其中落后產能淘汰等調整做出了主要貢獻。2013~2015年間，燃煤鍋爐整治對二氧化硫和一次PM2.5的減排也有較大貢獻，但2015年，燃煤鍋爐對二氧化硫和氮氧化物的排放貢獻依舊十分巨大。因此，未來應重點關注燃煤鍋爐的減排。揚塵綜合治理措施能夠顯著降低一次PM2.5的排放，并直接降低城市地區的PM2.5濃度，是一種直接且有效的PM2.5污染控制措施。

　　此外，《大氣十條》中對機動車治理的措施和方向也是行之有效的。2013~2015年間，黃標車及老舊車輛淘汰與油品升級貢獻了全國氮氧化物減排量的9％。機動車對城市地區的污染物減排貢獻更為顯著，如北京市近三年的黃標車淘汰分別貢獻了氮氧化物和一次PM2.5減排量的71%和16%。目前我國汽油車的污染控制進展較快，而柴油車和非道路柴油機的污染控制具有較大差距，未來的工作應重點關注其排放控制。

　　通過空氣質量模式的模擬，本次評估確定出重點行業提標改造是對PM2.5濃度改善貢獻最大的措施，貢獻了31.2%的PM2.5濃度下降，這與該措施對PM2.5氣態前體物和一次PM2.5的減排貢獻相一致。產業結構調整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治是對PM2.5濃度改善較大的另外3項措施，分別貢獻了21.2%、21.2%和15.2%，同樣與這些措施對污染物排放量的貢獻相一致。以上4項措施合計貢獻了85%以上的PM2.5濃度改善，潛力得到較大釋放。在今后的空氣污染治理過程中，應繼續堅持推進這4項措施的落實，同時加大其他《大氣十條》配套措施的實施力度，以期取得最大的空氣質量改善效益。

　　本次評估梳理的各項措施對PM2.5濃度改善的貢獻有助于厘清各項措施的有效性，能夠幫助在今后的空氣污染治理中汲取經驗，制定更為合理的空氣污染治理策略。本次評估結果表明，目前對空氣質量改善貢獻較大的幾項措施主要針對的是工業部門，未來應加大對民用源和移動源的排放控制力度。

　　除了上述八項常規措施之外，重污染應急措施也能夠顯著降低二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的排放，并在短時間內有效降低PM2.5的濃度。極端不利的氣象條件下，空氣質量可能出現明顯降低。針對京津冀地區兩次啟動紅色預警的效果進行評估，結果表明，兩次重污染應急使得北京市的PM2.5濃度分別下降了17%和20%~25%。在極端不利氣象條件下，20%左右的濃度削減可能使PM2.5濃度降低100μg/m3以上，這意味著，做好預報預警工作，并采取相應的應對措施，能夠在一定程度上緩解氣象條件的不利影響，有效降低PM2.5濃度峰值。

　　然而重污染天氣的出現是不利氣象條件和大氣污染物排放共同作用的結果，重污染應急措施只是治標的方法，要從源頭消滅重污染天氣，核心在于大幅度降低大氣污染物的排放量。因此各級政府應在保證重污染天氣應急預警體制長效運轉的同時，通過產業結構升級、能源結構調整等手段，從根本上降低大氣污染物的排放。

　　需要指出的是，雖然過去三年《大氣十條》的落實有效降低了主要大氣污染物的排放，并進而改善了全國及各大重點區域的PM2.5污染情況，仍有一些問題需要在下一步的工作中加以解決。

　　首先，在《大氣十條》的落實過程中，民用散煤清潔利用的落實力度相比其他措施仍顯不足，然而民用部門的顆粒物和二氧化硫排放量巨大。因此，加大對民用部門的控制力度，推動民用散煤清潔化利用應是下一步工作的重點。

　　其次，現階段《大氣十條》的配套措施針對揮發性有機物（VOCs）的控制較少。由于缺乏對VOCs排放的全面控制，特別是缺乏對溶劑使用源VOCs排放的控制，全國的VOCs排放依然呈現增長態勢。VOCs作為臭氧和PM2.5的重要前體物，其排放量的控制將是下一步工作的重點和難點。

　　此外，《大氣十條》中基本未涉及針對氨排放控制的措施，由于畜禽養殖和肥料使用量的增加，2013年以來，全國氨排放量穩中有升。氨排放同樣是大氣細顆粒物的重要前體物，其排放量的增加有可能抵消其他措施的減排效果，因此未來應加強對氨排放的控制。

　　總體而言，《大氣十條》前半階段的落實情況良好，各級政府通力合作，確保了各項措施的有效落實。《大氣十條》的配套措施在過去三年間執行有力且成效顯著，二氧化硫、氮氧化物和PM2.5等主要大氣污染物排放量顯著下降，有效降低了我國的PM2.5濃度。各級政府應在下一階段的治理過程中吸取前半階段的經驗并總結不足，繼續保持高標準、嚴要求，確保《大氣十條》的終期目標能夠實現。